Как формируется совет федерации рф

В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В предусмотренных законом случаях требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не применяется.

В законе установлен перечень случаев, когда гражданин Российской Федерации не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В частности, не может быть кандидатом гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.

При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет три кандидатуры, отвечающие требованиям и ограничениям, предусмотренным законом, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации, не позднее дня, следующего за днем вступления решения в силу, направляет его в Совет Федерации и размещает на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения.

Формирование Совета Федерации

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, а также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации. В то же время в ч. 2 ст. 96 Конституции РФ указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федеральным законом.

Эти конституционные положения позволяют сделать два очевидных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчитываться по два представителя от каждого субъекта РФ, вследствие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации «формируется», а Государственная Дума образуется путем «выборов», то тем самым он с очевидностью установил: порядок образования Совета Федерации отличается от порядка образования Думы. Однако без ответа оставались следующие существенные вопросы. Кто и каким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти? Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегироваться главой администрации и органом законодательной власти? Должен ли в этой процедуре участвовать Президент РФ? Эти вопросы вызвали острую дискуссию в парламентских кругах, которая, затянувшись до конца 1995 г., когда срок полномочий Совета Федерации первого созыва истекал, едва не привела к параличу всей федеральной парламентской системы. В этих условиях всем стало ясно, что провести выборы членов Совета Федерации в субъектах РФ синхронно с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Государственная Дума второго созыва не могла бы начать функционировать, пока не образован Совет Федерации. Поэтому после рассмотрения многих вариантов законопроектов Думой был принят весьма лаконичный Закон (всего четыре статьи), который установил, что в Совет Федерации в качестве представителей от каждого субъекта РФ должны входить глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Но такое решение вопроса трудно было назвать удачным. По Конституции РФ Совет Федерации — это постоянно действующий орган, работу которого можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обязанностей в палате является единственным родом занятий. Но этого не было, так как главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ тоже избирались в постоянно действующие органы и к тому же были весьма перегружены текущей работой. Получалось, что состав Совета Федерации объективно не мог стать устойчивым органом власти.

В Закон несколько раз вносились изменения, в результате чего органы власти субъектов РФ стали избирать или назначать членами Совета Федерации своих представителей от законодательной и исполнительной власти, но и это не придало Совету характер выборного органа. В 2010 г. Федеральный закон немного исправил этот недостаток. Согласно этому Закону член Совета Федерации сначала должен был избираться населением в законодательное собрание субъекта РФ или в представительный орган муниципального образования, и только потом из числа таких лиц губернатор и законодательное собрание субъекта РФ назначали или выбирали своих представителей в Совет Федерации.

Действующий ныне Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2016 г.) закрепляет принципиальное положение: наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, его члены не создают фракции и партийные объединения.

Членом Совета Федерации от законодательного органа может быть только депутат этого органа. Кандидатуры вносятся председателем данного органа, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов, решение принимается большинством голосов.

Для назначения члена Совета Федерации от исполнительного органа власти субъекта РФ требуется, чтобы каждый кандидат на должность высшего должностного лица (главы республики, губернатора) при проведении выборов представлял в избирательную комиссию по три кандидатуры, одна из которых в случае избрания будет назначена им представителем в Совете Федерации от исполнительной власти. При досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица назначенный член Совета Федерации продолжает исполнять свои обязанности вплоть до назначения иного члена Совета Федерации вновь избранным высшим должностным лицом.

Таким образом, от двух ветвей государственной власти субъектов РФ в Совет Федерации входит сейчас 170 членов. Однако к ним можно будет добавить не более 10% членов, которых вправе назначать Президент РФ согласно Закону о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г.

Хотя данный порядок формирования не означает установления прямых выборов членов Совета Федерации, но важно, что все указанные кандидаты от субъектов РФ предварительно проходят через выборы разного уровня.

Закон устанавливает общие требования к членам Совета Федерации. В частности, указывается, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ (это условие не распространяется на тех, кто на день голосования является членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом, проходит или проходил военную службу, службу в органах внутренних дел, прокуратуры, С К и ряда других органов, проходит или проходил дипломатическую службу и имеет ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, замещал или замещает должность федеральной государственной гражданской службы на территории данного субъекта РФ). Не может быть кандидатом в члены Совета Федерации гражданин, имеющий иностранное гражданство, признанный судом недееспособным, содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда, осужденный за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления и преступления экстремистской направленности, а также подвергнутый административному наказанию за некоторые правонарушения. Существуют и другие ограничения.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу:

• 1) сведения о размере и об источниках своих доходов (супруги и несовершеннолетних детей) за год, предшествующий году избрания (назначения);
• 2) сведения об имуществе, принадлежащем на праве собственности ему, его супруге и несовершеннолетним детям;
• 3) заявление с обязательством прекратить деятельность, несовместимую со статусом члена Совета Федерации.

Кандидат обязан закрыть счета (вклады) хранения денежных средств и ценностей в зарубежных банках, осуществить отчуждение финансовых инструментов.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Совет Федерации Федерального Собрания: общая характеристика, полномочия, организация деятельности

Ст. 95 Конституции РФ определяет, что Федеральное Собрание состоит из двух палат:

1. 1. Совет Федерации;
   2. Государственная Дума.

Совет Федерации является субъектом права законодательной инициативы и осуществляет государственную власть в РФ в пределах, установленных Конституцией РФ.

Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 N 229-ФЗ О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

Важно! Следует иметь ввиду, что:

• Каждый случай уникален и индивидуален.
• Тщательное изучение вопроса не всегда гарантирует положительный исход дела. Он зависит от множества факторов.

Чтобы получить максимально подробную консультацию по своему вопросу, вам достаточно выбрать любой из предложенных вариантов:

• Обратиться за консультацией через форму.
• Воспользоваться онлайн чатом в нижнем правом углу экрана.
• Позвонить:
  • По всей России: +7 (800) 350-73-32

В Совет Федерации входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Члены Совета Федерации имеют особый статус:

• • обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий,
  • не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также
  • не могут быть подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (ст. 98 Конституции РФ).

Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.

Полномочия и основы организации деятельности Совета Федерации определены в гл. 5 Конституции РФ.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Заседания Совета Федерации являются открытыми или закрытыми (в случаях, предусмотренных регламентом палаты).

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Совет Федерации образует комитеты и комиссии, проводит по вопросам своего ведения парламентские слушания. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

Полномочия Совета Федерации

К ведению Совета Федерации относятся:

1. 1. утверждение изменения границ между субъектами РФ;
   2. утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;
   3. утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
   4. решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
   5. назначение выборов Президента РФ;
   6. отрешение Президента РФ от должности;
   7. назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
   8. назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
   9. назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Организация деятельности Совета Федерации

Организация деятельности Совета Федерации определена Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации действует на постоянной основе и самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, в том числе по вопросам укрепления федерализма, государственной безопасности и кадровой политики.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата может проводить закрытые заседания.

В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений, а также организация и ведение любой деятельности в интересах политических партий.

Совет Федерации может выступать соучредителем средств массовой информации, учреждаемых в целях информирования общественности о работе Федерального Собрания — парламента РФ по исполнению его конституционных полномочий.

Основной формой работы комитетов и комиссий Совета Федерации являются их заседания, которые считаются правомочными, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседание Совета Федерации также правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено. Каждому члену Совета Федерации отводится в зале заседаний Совета Федерации постоянное место, которое, в частности, оформляется табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта РФ, который он представляет. Особые места в зале заседаний Совета Федерации отводятся для Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации.

Специальные места в зале заседаний Совета Федерации отводятся для Президента РФ, Председателя Правительства РФ и других высших должностных лиц страны.

По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется Пресс-службой Совета Федерации.

Президент РФ, полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации, Председатель Правительства РФ и другие должностные лица, перечисленные в Регламенте (ст. 52), вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 30 человек. Решение о проведении закрытого заседания палаты принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. Председательствующий на заседании информирует членов Совета Федерации и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации, составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, комитета Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, субъекта РФ либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации. Предложение комитета Совета Федерации или субъекта РФ должно быть поддержано не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

Специфика порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Страницы в журнале: 39-42

И.А. ДЮЛЬДЕНКО,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Проведен анализ основных этапов развития института формирования Совета Федерации. Рассмотрены факторы, которые учитывались при установлении модели формирования данного органа в различные периоды. Описаны некоторые препятствия установления выборной модели формирования Совета Федерации на народных выборах.

Ключевые слова: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, формирование верхней палаты парламента, федеративное государство, бикамерализм, выборность.

The Specificity of Formation of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation: History and The Present

The current paper analyses the primary stages of Council of Federation formation and factors that governed the adoption of particular model of the Council of Federation during various historical phases of state development. Some difficulties of establishing an elective model of Council of Federation formation during national elections are also being considered.

Keywords: Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation, procedure of forming of the Council of Federation, federal state, bicameralism, appointment by election.

Вопрос о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее — СФ) в части, определяющей качественный состав лиц, которые имеют право на федеральном уровне отстаивать интересы субъектов Федерации, является одним из наиболее дискуссионных и неоднозначных. Анализ этого вопроса требует обращения не только к основным положениям конституционно-правовой доктрины, но и к мировой практике.

В конституционном праве не выработано универсальной модели формирования верхних («вторых») палат. Практика различных государств также не сводится к определенной унифицированной модели. Стоит заметить особое положение Сената США, чей опыт в этой части признается наиболее успешным, однако его также нельзя считать универсальным, поскольку наибольшего эффекта он достиг только в одной стране.

Исследователи задаются вопросом, какие все-таки факторы способствуют установлению конкретной модели формирования верхних палат парламентов. При этом они обращают внимание на такую характеристику государства, как форма территориального устройства. Известно, что «вторые» палаты существуют не только в федеративных государствах (где они получили свое наиболее полное воплощение как палаты, представляющие регионы), но и в унитарных. Однако форма территориального устройства не вызывает конкретных ассоциаций с тем или иным порядком формирования. Тем не менее нельзя не обратить внимания на замечания ряда авторов о наблюдающихся процессах централизации в федеративных государствах и об усилении регионов в унитарных. Это выражается, в частности, в том, что на процесс формирования верхних палат в ряде федеративных государств существенное влияние оказывает высшее должностное лицо государства. Так, в Канаде полномочием назначать сенаторов обладает генерал-губернатор (должностное лицо, представляющее короля или королеву Канады).

Однако конкретная модель формирования верхней палаты не может быть предопределена отдельными конституционно-правовыми характеристиками, так как на нее в целом оказывают влияние множество факторов, среди которых выделяются особенности исторического развития. Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат парламентов: прямые, непрямые, смешанные выборы, назначение, кооптация. Несмотря на разницу подходов, все же обнаруживается общая направленность государств в решении этого вопроса. Так, наибольшее распространение получил выборный порядок формирования, причем в подавляющем большинстве случаев верхние палаты парламента избираются полностью: из 67 существующих двухпалатных парламентов в 40 «вторых» палатах все члены являются избираемыми[1]. Из 40 «вторых» палат 21 избирается путем прямых выборов. В результате прямого избрания формируются верхние палаты Польши, Румынии, Чехии, Швейцарии, США и Японии. Такая динамика в целом свидетельствует о демократической направленности государств в решении этого вопроса.

В России система формирования СФ не имеет устойчивого характера, однако в целом наблюдается приверженность как исследователей, так и практиков, а также политических деятелей к выборной модели формирования с участием народа. Об этом, в частности, свидетельствуют законопроекты, которые инициировались и обсуждались в течение всего периода существования СФ. Председатель СФ С.М. Миронов также придерживается мысли о необходимости утверждения выборного порядка формирования СФ, о чем он заявлял еще в 2006 году.

Существует мнение, что «действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер»[2]. В связи с этим некоторые исследователи делают предположение, что «Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации»[3]. В целом высказывается точка зрения, согласно которой избрание народом на периодичных выборах является ключевым в реализации народного представительства в современном государстве.

Действительно, привлечение народа к процедуре формирования органов государственной власти (в частности — СФ) имеет неоспоримое значение и признание как на мировом уровне, так и в понимании российских политических деятелей. Данный порядок в первую очередь может обеспечить реальное исполнение принципа демократии, обеспечение наивысшей степени легитимности органа. В связи с этим интересно обратить внимание на то, как и в каких условиях трансформировался порядок формирования СФ и как происходил постепенный уход от прямых выборов.

В условиях нового государства в России на первоначальном этапе развития федеративных отношений обнаружилось множество противоречий. В первую очередь — в сфере интересов федерации и субъектов, где проявились антиконституционные притязания ряда субъектов на полную независимость от центральной государственной власти. Выборный порядок формирования СФ с участием народа не способствовал обеспечению баланса отношений между субъектами и федерацией. Такой порядок позволял сфокусировать деятельность СФ на проблемах субъектов Российской Федерации, что в конечном счете могло привести к разобщению федерации в целом.

В дальнейшем был провозглашен должностной принцип формирования СФ, согласно которому в него входили главы исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Помимо того что он также не способствовал налаживанию диалога между федеральной властью и регионами, было отмечено, что он входит в противоречие с принципом разделения властей, что выражалось не только вмешательством исполнительной власти в представительную, но и региональной в федеральную. Кроме того, порядок замещения должности депутатов СФ предполагал непостоянный характер его деятельности. Члены СФ основное время вынуждены были проводить в регионах, выполняя свои непосредственные должностные обязанности руководителей соответствующих органов. В связи с этим работа в СФ велась на непостоянной основе.

Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон) был закреплен принципиально иной способ формирования СФ, который в основе своей действует и по сей день. Теперь одного представителя избирает парламент субъекта Федерации, другого назначает глава исполнительной власти субъекта Федерации. В целом установленный порядок во многом разрешил ряд прежде всего юридических противоречий. Однако сбалансированных отношений между центром и регионами добиться полностью не удалось. Снижение открытого политического напряжения в отношениях между ними было снято вынужденно, во многом благодаря политике централизации власти.

Об этом, в частности, свидетельствует измененный порядок формирования корпуса высших должностных лиц субъектов Федерации. Формально представленную Президентом РФ кандидатуру главы исполнительной власти субъекта должен утверждать законодательный орган субъекта Федерации. Однако закрепленная возможность Президента РФ распустить данный орган в случае неоднократного выражения им несогласия с представленной кандидатурой приводит к фактической назначаемости должностного лица.

Также стоит обратить внимание на реформирование избирательного законодательства, что ознаменовалось переходом от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы. По замечанию ряда исследователей, такой переход оказался негативным: депутаты (избранные по региональным спискам) фактически были оторваны от своих регионов; они были не столько связаны обязательствами перед своими непосредственными избирателями, сколько подчинены жесткой партийной дисциплине. Отмена одномандатных округов и переход к партийным спискам на практике привели к ликвидации равенства представительности регионов в Госдуме: существующий вариант пропорциональной избирательной системы не исключает возможности того, что некоторые (небольшие по численности) субъекты Федерации могут и вовсе оказаться не представленными в нижней палате. Таким образом, если изменения формирования корпуса высших должностных лиц привели к формальному отдалению органов государственной власти от формирования СФ, то переход на пропорциональную систему выборов Госдумы привел к отдалению народного участия.

Помимо обозначенных процессов ряд негативных моментов выявил и новый порядок формирования СФ. Отсутствие детальных требований к кандидатам в депутаты СФ поставило их в зависимость от интересов лиц, их назначающих. Первоначально это были региональные органы, а в последующем — СФ, который в дополнение к избранию или назначению члена давал подтверждение полномочий, что оформлялось отдельным решением.

Кроме того, обнаружилось, что члены СФ стали полностью зависимы от органов, делегировавших их в палату парламента. Это обусловлено возможностью их смещения, что на практике зачастую проходило без объяснения причин. В связи с этим в законодательство были внесены изменения, предусматривающие, что досрочное прекращение утверждается решением СФ, а не органа субъекта Федерации.

В итоге в первом случае не исключалась возможность утверждения лиц, чьи интересы могли быть далеки от интересов и нужд субъекта Федерации; во втором случае легитимность избираемых (назначаемых) членов СФ фактически была поставлена в зависимость от позиции самого СФ, что также не решало вопроса, поскольку назначаемые депутаты — представители не палаты парламента, а органа субъекта Федерации, который вправе самостоятельно определять судьбу представителя.

Последние изменения в Закон, вступившие в силу с 1 января 2011 г., частично смягчили выявленные противоречия: были исключены нормы о необходимости дополнительного утверждения кандидатов Советом Федерации. Д.А. Медведев подчеркнул в связи с этим, что «легитимность лиц, избранных в Совет Федерации, членов Совета Федерации должна связываться с самим фактом их избрания, а не с последующей процедурой»[4]. Помимо этих изменений, несмотря на то что в законодательстве не появилось конкретных требований к кандидатам, была введена норма, согласно которой члены СФ выбираются из числа лиц, представленных в законодательном органе субъекта Федерации. В результате удалось смягчить вопрос о качестве самого состава СФ путем первоначального просеивания кандидатов через народные выборы в представительный орган субъекта Федерации.

Однако, несмотря на снятие сложившихся противоречий, этот порядок также не представляется окончательным, поскольку, по сути, не решает вопроса взаимоотношений федерации и регионов. В связи с этим особого внимания заслуживает предложение о возможности возвращения к выборному порядку формирования СФ, осуществляемому непосредственно народом.

При создании выборной системы формирования СФ необходимо учитывать ряд моментов. Во-первых, целесообразно проводить выборы членов СФ с применением такой избирательной системы, которая была бы достаточно понятна населению, обеспечивала простоту избирательного результата, способствовала созданию оптимальных условий для общественного наблюдения за выборами и решению поставленных выше проблем. Такая модель не должна быть нагружена различными сложными конструкциями, как это сделано, например, в Бельгии.

Во-вторых, при обсуждении той или иной модели выборов возникает проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания РФ по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в СФ непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства»[5], превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов»[6]. Другие ученые считают, что только поверхностное восприятие выборной модели СФ может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства.

Полагаем, что ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, в частности — выбор избирательной системы. А.С. Автономов считает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы должны проходить так, чтобы представители субъектов Федерации по составу существенно отличались от депутатов Госдумы. Автор утверждает, что это достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий[7], что противоречит первой особенности, на которую было обращено внимание выше.

Обеспечить в России различную природу представительства можно и без создания сложной системы. Во многом этому способствует провозглашение пропорциональной системы выборов в Госдуму. Таким образом, достаточно установить мажоритарную систему выборов в СФ.

В-третьих, необходимо предусмотреть особую процедуру отзыва депутатов. Б.Н. Чичерин подчеркивает, что представительство не является простым поручением (как, к примеру, частная доверенность или полномочие), поскольку государственное начало придает ему совершенно иной характер. Поверенный является орудием или средством в руках доверителя и обязан действовать исключительно в его интересах и строго по его предписаниям. Если же поверенный уклоняется от цели и поступает не так, как желает того доверитель, то последний может всегда потребовать от него отчета или прекратить полномочия[8].

Учитывая опыт России в отзыве членов СФ делегировавшими их органами, целесообразно по каждому такому факту привлекать общественность. В частности, это может быть выражено через референдум. Однако это повлечет необходимость внесения изменений в п. 3 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в соответствии с которым на референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Если говорить о конкретных способах формирования, то приоритетной представляется точка зрения ученых, предлагающих избрание членов СФ путем прямых выборов населением соответствующих субъектов Федерации из числа претендентов, выдвигаемых представительными и законодательными органами4. При этом целесообразно одновременно использовать систему ограниченного голосования (или единственного непередаваемого голоса). Суть ее заключается в том, что в двухмандатных избирательных округах, образуемых в пределах административных границ каждого субъекта, избиратель голосует только за одного кандидата. При этом избранными считаются два кандидата (один — от законодательной, один — от исполнительной), получившие наибольшее число голосов.

В целом же при анализе проблемы порядка формирования СФ основной вопрос возникает в связи с формулировкой о представительстве его депутатами органов государственной власти субъектов Федерации. Главные усилия ведутся в направлении обеспечения интересов конкретного субъекта Федерации, при этом такая система должна учитывать постоянное смещение интересов субъекта Федерации в сторону интересов отдельных политических деятелей региона.

1 См.: Bicameral System in the World. A Survey, Meeting of the Senates of the World. 2000. March 14th. Palais du Luxemburg. Paris, 2000. P. 11.

2 Усанова В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2007. С. 291.

5 Конюхова И.А. Настоящее и будущее Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. 2004. № 7. С. 45—46.

6 Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 27.

7 См.: Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы Междунар. семинара, 22—23 мая 2003 г. — М., 2003. С. 27.

8 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. — М., 1899. С. 22.

9 См.: Гранкин И.В. Законодательные органы: перспективы развития. — М., 2007. С. 41—42.

Статья написана по материалам сайтов: studref.com, jurkom74.ru, www.sovremennoepravo.ru.

»